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《環境經濟》：二次供水“最后一公里”難題亟待解決
發布時間：2019-11-28 16:53:09 | 瀏覽數：1232
城鎮供水作為基本公共服務與城鎮居民息息相關，由于其天然的壟斷性，城鎮居民自然地將供水責任全部歸于供水公司，并將其作為政府服務職能的延伸，認為供水企業做好服務理所應當。
但這之中存在一個“最后一公里”難題，即當前越來越多的民用與工程建筑生活用水對水壓、水量的要求超過了城鎮公共供水管網能力，相關單位不得不通過儲存、加壓等設施經管道供水給用戶，也就是二次供水。相關設施的產權歸業主方，并不歸屬于供水企業。二次供水作為多層和高層建筑的主要加壓供水方式，其用戶規模不斷攀升。初步統計，二次供水的用戶約占城市供水服務總人口的60%，一些地區可高達80%以上。
近幾年國家出臺了一系列相關政策，以推進二次供水建設、改造、運維與管理工作的規范性。其中，以2015年住房和城鄉建設部、國家發展改革委、公安部、衛計委聯合印發的《關于加強和改進城鎮居民二次供水設施建設與管理確保水質安全的通知》（建城〔2015〕31號）最具代表性，其對二次供水設施的建設、改造、運維與管理方面都提出了具體意見。各地也紛紛出臺了關于二次供水的相關管理辦法，旨在管好供水服務“最后一公里”。
需要指出的是，二次供水設施交付前，產權歸開發商，交付后，產權歸業主方。過去供水公司介入少，難以對二次供水實現規范化管理，而開發商、建設方、物業公司、運維管理方各自利益訴求又不同，加之專業度不一、水平參差不齊、責任心不同，由此引發了一些列問題。供水公司要想做好供水服務，應該積極主動解決“最后一公里”難題，接管二次供水工作，為用戶提供專業化服務，全方位保障居民的用水安全。

 二次供水面臨哪些問題？

首先，二次供水建設管理不到位，導致水質難以保證。部分地區由于二次供水設施管理不到位，再加上前期建設不規范，以及設備和管道老化，導致二次供水水質出現污染，危害居民身體健康。比如，2016年，武漢某一高層小區居民出現上吐下瀉癥狀，經過當地疾控中心人員的現場調查，發現病因源于樓頂的二次供水水箱。
其次，管理主體不清，責任難落實。目前，二次供水設施管理主體較多，如供水企業、物業管理單位或其他單位等。一旦二次供水出現問題，就會出現各方相互推諉的情況，問題往往遲遲得不到解決。很多情況下，即使責任并不在供水企業，但用戶在不了解責任劃分的情況下，還是會追究供水企業的責任，從而影響供水企業的社會形象。
第三，多種模式并存，服務有待規范。因為各地在二次供水方面的歷史、政策、環境等背景有所差別，所以各地采用的二次供水的運維和管理模式也較為多樣。供水作為重要的基礎公眾服務之一，其最貼近用戶環節的模式不統一，造成了最終供水服務質量參差不齊，不利于供水行業長久發展。
最后，價費機制不順，長效經營難以保障。各地在改造、運維與管理方面的價費機制不完善。二次供水的運營維護與管理費用較高，加上動力成本，噸水成本會達到一塊以上，老舊小區二次供水改造更是一筆不菲的費用。目前普遍的做法是將二次供水相關費用計入水價，通過水價調整統一彌補，但由于水價機制本身存在一定問題，且二次供水相關費用難以實現全覆蓋，這種做法不可長久。
為了解決上述問題，目前整體政策趨勢傾向于由供水企業接管二次供水、服務到終端，為此各地已經陸續開展二次供水相關工作，并出臺或修訂二次供水管理辦法，大方向與“建城〔2015〕31號”相統一，但各地的具體情況存在一定差異，操作模式也不一致。

二次供水設施改造資金從哪兒出？

當前，二次供水設施改造工作已經全面展開，各地基本上采取“先急后緩”、“改造一批，接管一批”的原則。二次供水改造過程中，難點是如何建立一個合理的改造資金籌集機制。目前來看，改造資金來源比較復雜，具體可分為政府出資為主、供水企業出資為主、產權人出資為主、三方平衡共擔、原開發建設單位出資為主等五種，五種方式各有利弊。
第一種，政府出資為主。政府出資能夠為改造工作提供有力的經濟保障，從而使得項目進展更為順利。但這在一定程度上也會給地方財政造成壓力，特別是財政基礎較為薄弱的地區。
第二種，供水企業出資為主。一般情況下，二次供水改造費用會計入企業運營成本，然后再通過水價調整的方式進行彌補。但是，如果當地水價調節機制不完善，水價調整周期長，這種做法就會進一步加劇供水企業成本“倒掛”，不利于企業長久發展。此外，通過調整水價讓全體居民承擔老舊小區二次供水改造成本的方式容易引起爭議。
第三種，產權人出資為主。從法律層面上來講，這是最為合理的。但這種方法實施難度很大，推進較困難。很多地方一開始采取的就是這種模式，但隨著推進過程中遇到的各種困難以及二次供水設施改造問題的緊迫性，往往最終又回到了由政府或供水企業出資為主。
第四種，政府、供水企業、產權人三方以一個較為平衡的比例共擔二次供水設施改造費用。這是一個較為理想的情況，政府、供水企業、產權人均有責任或義務對老舊的二次供水設施進行更新改造。但這種模式需要花費的溝通成本和時間成本較高。
第五種，由原開發建設單位出資為主。在原開發建設單位仍然存在的情況下，部分地區采取由原開發建設單位承擔二次供水設施改造費用的模式，但這種方式需要在政府的指導下，讓供水企業與原開發建設單位進行充分的溝通與協商，達成統一意見。
此外，對于新建的二次供水設施，建設資金由開發單位承擔，但建設工作既有供水企業承擔的，也有其他具有相應資質的建設單位承擔的，為了避免二次供水設施建設不規范以及后期改造麻煩，部分地區已經開始采取了統建模式，即由供水企業負責統一負責二次供水相關建設工作。統建模式可以較好地、全方位地保障二次供水設施建設的質量，有效地避免了一些難以監管的隱蔽性工程風險。

二次供水運維和管理的主流模式是什么？

隨著供水公司逐步接手二次供水設施的運營維護，目前二次供水運營維護與管理模式也漸成五類，分別為統一管理、建管分離、管養分離、雙模式并存以及市場化。
隨著各地“服務到終端”的持續推進，統一管理和管養分離模式將成為未來的主要模式。這兩種模式的共同點是，讓供水企業成為城市二次供水設施運營維護與管理的責任主體，以有效保障整個城市供水的安全。
不同點是，統一管理模式是指供水企業將二次供水工作全部承攬，而管養分離模式則是供水企業將一部分的養護工作外包給專業的第三方。前者可能更加適合二次供水規模較小的城市，供水企業有充足的精力去進行統一的管理；而對一些規模較大的城市而言，供水企業可以采取管養分離模式，但需要提前制定好嚴格且周全的規范與標準，以達到約束第三方行為的目的。
根據E20供水研究中心于2019年發布的《二次供水模式研究及價費分析報告》，目前二次供水設施的運營維護收費方法，大致可以分為以下三類：
第一類，開發單位或用戶向供水企業一次性付費。也就是說，二次供水設施未來的運營維護管理費用與設施建設費用一起由開發建設單位按一定的標準一次性支付給供水企業，供水企業對收取的運營維護和管理費用逐年計入營業收入。這種方式可以保證供水企業能夠及時收回成本，并且與向業主方收費相比，直接從開發單位收費的實際操作性較高。當然，這種方式更適用于新建的二次供水設施。
第二類，二次供水的運營維護費用計入企業運營成本，通過水價調整進行彌補。目前，大部分地區選擇將二次供水設施的運營維護管理費用計入供水企業運營成本，通過下一輪的水價調整來彌補。這種方式的優點在于操作較為簡便。但也存在一定問題。比如消費公平問題，讓沒有享受二次供水服務的用戶也承擔了相關費用；再如，我國目前的水價調節機制普遍存在調整周期長、只注重彌補過往成本等問題，對于二次供水規模較大的城市而言，此種方式會使水價“倒掛”現象更為嚴重，從而加劇供水企業虧損，不利于供水行業發展。
第三類，另行收取二次供水運營維護費用。這種方式又可以分為兩種情況：一是在供水價格調整之前，按規定已經移交給供水企業運營維護和管理的二次供水設施，由供水企業暫按現行規定向用戶收取居民二次供水運營維護費用；二是在供水企業基本全面接管區域內的二次供水設施之后，在水價構成中單設二次供水運營維護項，僅對使用二次供水設施的用戶進行收費。這種方式有效解決了消費不公平的問題，并且前者可以讓供水企業在接管過程中先收回一部分成本，以維持企業穩定運營。

二次供水還要注意哪些問題？

目前，尚未有一種方式可以完全替代二次供水，并且隨著城市的建設發展，二次供水設施的存量將持續增加。為了居民用水安全，二次供水問題必須解決。因此，二次供水相關的建設、改造與接管工作越早啟動越好。
首先，二次供水工作離不開政府的支持和政策的引導。政府的重視與支持是二次供水專業化發展的重要驅動力，及時出臺相關的政策與標準可以減少二次供水接管過程中一些不必要的麻煩。另外，考慮到用戶與供水企業承受能力有限，政府應在資金方面提供適當支持。但不能一味地依賴政府，供水企業還需發揮主觀能動性，為政府提供更多可參考的方案。
其次，注重二次供水的高質量發展。二次供水問題雖然亟待解決，但治標不治本的處理方式不可取。尤其是隨著人民生活水平的提升，公眾對供水品質提出了更加高標準的要求，無論是對二次供水設施的建設、改造，還是運營維護與管理階段，均需提前考量，以保證二次供水服務的穩定性與可持續性。在供水領域，供水公司具有專業優勢，供水服務到終端的方式將是整個供水行業高質量發展的重要前提。
最后，價費機制是關鍵。二次供水的價費問題不容忽視，持續且合理的運營維護與管理資金能夠更好地保障供水安全，為供水行業的發展提供經濟動力。各地在考慮二次供水價費機制時，對于新建、已改造、無需改造且已接管小區的運營維護與管理費用，需具體情況具體分析，一定要保障整體的系統性。